Sullo Stato moderno: Cassese e Terni

Sabino Cas­sese: Gover­nare gli ita­liani. Sto­ria dello stato, il Mulino, pp.414, euro 28

 

Risvolto
Siamo tutti scontenti dello Stato italiano. Governi e opinioni pubbliche delle altre nazioni europee, stupiti dalla mancanza di solidità e compattezza delle istituzioni e dalla loro difficoltà a governarci. I governanti nazionali, le cui politiche rimangono parzialmente inattuate. I governati, che lamentano costi e inefficienze dei poteri pubblici. I burocrati, frustrati e impotenti, per di più accusati del malfunzionamento dell'amministrazione. L'alta dirigenza, identificata come una casta. Le ragioni di questa situazione sono state ampiamente ricercate dagli storici. Mancava però una ricostruzione dall'interno della macchina statale italiana e un esame degli eventi esterni che ne hanno condizionato lo sviluppo nel secolo e mezzo di storia unitaria.

 

Mas­simo Terni: Stato, Bol­lati Borin­ghieri, pp. 121, euro 9

 

Risvolto
Lo Stato è al tempo stesso un organismo naturale e un artefatto dell’uomo. Di qui la sua ambivalenza, che ne fa insieme l’amico e il nemico dei suoi cittadini. Sorta di Dio in terra, per secoli ha potenziato ed esteso le sue prerogative sovrane, prima fra tutte il monopolio legale della facoltà di coercizione e sanzione. Questa sua forza propulsiva si traduce nell’esercizio di un’autorità invadente e abusiva. Vengono così ampiamente superati quei limiti che sono la garanzia dei diritti di ogni cittadino. L’illuminante ricognizione di Massimo Terni ricostruisce la vicenda di uno Stato che sta subendo l’erosione dei suoi confini e della sua identità. Se lo Stato-nazione si è imposto massimizzando la giurisdizione pubblica e usurpando gradualmente gli spazi fisiologici della società, oggi subisce la controspinta di forze globali denazionalizzate. Rispetto all’età dello Stato moderno assolutista e mercantilista, è in atto una nemesi: quello stesso mercato che un tempo soggiaceva alla ragion di Stato del «politico» esercita ora un suo dominio indiscusso. Così, nel nuovo ordine mondiale lo Stato territoriale si disaggrega, cedendo sovranità a reti transnazionali di controllo. Si configura una dislocazione del potere dagli esiti dirompenti. Siamo alle soglie di una società senza Stato?

l'autore
Massimo Terni ha insegnato Storia delle dottrine politiche all’Università Statale di Milano e all’Università Orientale di Napoli. Tra i suoi saggi: La pianta della sovranità. Teologia e politica tra Medioevo ed età moderna (1995), Una mappa dello Stato. Guerra e politica tra «Regimen delle anime» e governo dei sudditi (2003) e La mano invisibile della politica. Pace e guerra tra Stato e mercato (2011).

Istituzioni sull’orlo della governance 
Le parole della polis. Il contraddittorio rapporto tra stato e società civile. Un sentiero di lettura a partire dai volumi di Sabino Cassese e Massimo Terni sulle culture politiche italianeMarco Pacioni, il Manifesto 22.1.2015
Sin da Machia­velli, la parola «stato» viene uti­liz­zata per defi­nire entità diverse. Lo stato non nasce come una spe­ci­fica forma, ma come una dimen­sione che serve a defi­nire forme poli­ti­che dif­fe­renti. Ben oltre il rina­sci­mento ita­liano, attra­verso i secoli e fino ad oggi, lo stato ha man­te­nuto la sua ver­sa­ti­lità con­cet­tuale. Vi hanno fatto indif­fe­ren­te­mente rife­ri­mento imperi, demo­cra­zie, dit­ta­ture, asso­lu­ti­smi, tota­li­ta­ri­smi. Pro­prio per­ché si accorda con diverse forme poli­ti­che, siano esse «prin­ci­pati» o «repub­bli­che» – scrive Machia­velli – lo stato esprime anzi­tutto il signi­fi­cato tec­nico di ammi­ni­stra­zione, di governo. Per tali ragioni nel rinascimento,la rise­man­tiz­za­zione del latino «sta­tus» che in pre­ce­denza indi­cava sol­tanto la posi­zione di un indi­vi­duo o gruppo nella società e davanti alla legge, già con­tiene il signi­fi­cato moderno di «gover­nance». Per Machia­velli «stato» signi­fica sta­bi­liz­za­zione tem­po­ra­nea, risul­tato dell’interazione inces­sante fra natura e cul­tura. Lo stato non è sol­tanto qual­cosa da fon­dare, ma anche e soprat­tutto da «manu­te­nere». È la capa­cità di «reg­gere» e cioè gover­nare la dimen­sione irri­du­ci­bil­mente varia e dina­mica del «poli­tico». La neces­sità di intro­durre il nuovo con­cetto di stato da parte di Machia­velli risponde alla con­vin­zione che non vi sia nes­sun prin­ci­pio che possa ridurre il «poli­tico» ad una sta­bi­lità per­ma­nente. La sto­ria inse­gna che le cose cam­biano, che anche gli imperi seco­lari crol­lano, che l’illegittimità è all’ordine del giorno, come dimo­strano pro­prio nel rina­sci­mento i con­dot­tieri che diven­tano prin­cipi. La sta­bi­lità che può garan­tire lo stato non va tro­vata nei regni della meta­fi­sica perenne. Per Machia­velli essa va invece costruita arti­fi­cial­mente, come fosse un’opera d’arte che imita la natura. Un’opera che va con­ti­nua­mente curata, restau­rata e, se il caso, rifatta, in modo da non per­met­tere che la sua stessa dina­mica la con­duca al caos, all’anarchia. Per la sua fun­zio­na­lità, quando deve far rife­ri­mento alle forme gover­na­men­tali, Machia­velli pre­fe­ri­sce «stato» per­sino a «nazione». Se mai nazione può essere un con­cetto uti­liz­za­bile dallo stato per assu­mere un’identità poli­tica spe­ci­fica come, oltre Machia­velli, la sto­ria ha dimo­strato con le perio­di­che recru­de­scenze dei nazio­na­li­smi. La stessa cosa è avve­nuta anche nel rap­porto con la reli­gione che ha ori­gi­nato la teo­lo­gia poli­tica della quale lo stato diventa liturgia.
Evo­lu­zione di lunga durata

Que­ste con­si­de­ra­zioni ven­gono in mente leg­gendo due libri ita­liani molto diversi, ma che hanno in comune un’idea gover­na­men­tale e al con­tempo forte e debole dello stato. Quello di Sabino Cas­sese, Gover­nare gli ita­liani. Sto­ria dello stato (il Mulino, pp.414, euro 28) è una rico­stru­zione, dall’unità a oggi, del ruolo degli organi isti­tu­zio­nali, delle leggi fon­da­men­tali, delle arti­co­la­zioni ammi­ni­stra­tive, dei corpi poli­tici, delle classi sociali ed eco­no­mi­che nella for­ma­zione e nell’evoluzione della strut­tura dello stato in Ita­lia. Il libro di Cas­sese, giu­ri­sta e mem­bro della Corte Costi­tu­zio­nale, fa séguito ad altre rifles­sioni su que­sta mate­ria. Fra le ultime si ricor­dino almeno Lo Stato fasci­sta (2010), L’Italia: una società senza Stato? e Chi governa il mondo? (2013). Dopo aver riper­corso i modelli ai quali lo stato ita­liano può essere acco­stato, Cas­sese ana­lizza più da vicino i sog­getti che hanno costruito la sua strut­tura attra­verso l’individuazione delle forme più carat­te­ri­sti­che della cul­tura poli­tica ita­liana. In tal senso, quello di Cas­sese non è sol­tanto un libro giu­ri­dico, ma anche una descri­zione dell’evoluzione sto­rica della società in Ita­lia, di come le diverse parti di essa hanno inte­ra­gito per darsi la forma dello stato o per elu­derla. Tale para­dos­sale ambi­va­lenza è anzi il motivo ricor­rente di que­sto stu­dio. L’incessante oscil­la­zione tra cen­tra­liz­za­zione e decen­tra­mento ammi­ni­stra­tivo con il nuovo ruolo degli ammi­ni­stra­tori locali e la con­ti­nuità della pre­senza di emis­sari cen­trali come i pre­fetti. I molti corpi che hanno fun­zione di poli­zia sul ter­ri­to­rio. Lo sta­tuto alber­tino legge fon­da­men­tale senza fase costi­tuente e costi­tu­zione repub­bli­cana che risulta inat­tuata ancora oggi in molte sue parti. Il forte inter­vento dello stato nell’economia e la scarsa per­ce­zione da parte dei cit­ta­dini della sua effi­ca­cia nei ser­vizi. L’ipertrofia di norme e l’incertezza del diritto, non­ché la con­flit­tua­lità delle attri­bu­zioni e delle com­pe­tenze per­sino tra par­la­mento, governo e magi­stra­tura. Una realtà sto­rica e sociale quella ita­liana nella quale si può dire che ci sia alter­na­ti­va­mente uno stato senza società, ma anche una società senza stato. Uno stato senza nazione, ma anche uno stato che ha espresso il primo modello di nazio­na­li­smo tota­li­ta­rio con il fascismo.

È ammi­re­vole la capa­cità di Cas­sese nel dare una com­pren­sione dell’evoluzione di strut­ture ammi­ni­stra­tive e isti­tu­zioni attra­verso tutte que­ste simul­ta­nee oscil­la­zioni e con­trad­di­zioni e di ricon­durle a sen­tenze diven­tate cele­bri. «Abbiamo fatto l’Italia, ora dob­biamo fare gli ita­liani»; «se vogliamo che tutto rimanga com’è, biso­gna che tutto cambi»; «la legge si applica ai nemici e si inter­preta con gli amici». Per­sino l’eccesso espresso dal super­la­tivo delle «leggi fasci­stis­sime» tra­di­sce una situa­zione di lunga durata in Ita­lia nella quale lo stato sem­bra avere la mal­lea­bi­lità della società e la società la rigi­dità dello stato. Tale rove­sciato rap­porto tra stato e società è dato dal fatto che essi in Ita­lia sono sem­pre cor­re­lati alla poli­tica, l’unico fat­tore che infatti deter­mina i cam­bia­menti: l’«ascensore» della società italiana.

L’altro libro che richiama l’idea gover­na­men­tale, anzi che fa espli­cito rife­ri­mento alla gover­nance, è la rifles­sione teo­rica di Mas­simo Terni, Stato (Bol­lati Borin­ghieri, pp. 121, euro 9). Per illu­strare il rap­porto tra stato e società Terni con­si­dera anzi­tutto Hob­bes. Per l’autore, nel Levia­tano si tro­ve­rebbe già la base dell’articolazione tra dimen­sione pub­blica e pri­vata come rap­porto tra diritti dell’individuo e mer­cato. Tale arti­co­la­zione viene con­trap­po­sta alla polis antica, comu­ni­ta­ria, dove la sfera pub­blica del tutto pre­var­rebbe sull’individuo. Donde, in tempi moderni, anche i regimi tota­li­tari avreb­bero tratto la loro legit­ti­mità. Punto di rife­ri­mento nella moder­nità che ter­mina con la glo­ba­liz­za­zione è per Terni I sei libri dello stato di Jean Bodin e il suo modello basato sul rap­porto pro­pe­deu­tico fra fami­glia e società, casa e stato. Anche da que­sti rife­ri­menti si com­prende che Terni pro­pende per una con­ce­zione pri­va­ti­stica del rap­porto fra stato e cit­ta­dino secondo il modello per cui il tutto non pre­valga, ma anzi si costi­tui­sca per pro­teg­gere e favo­rire la parte. Terni richiama qui Bodin con­tro Ari­sto­tele, per il quale invece sarebbe il tutto, la polis a imporsi sull’individuo.
La legge del mercato

Ma forse non è sol­tanto que­sto rap­porto tra pub­blico e pri­vato nel quale Terni gioca il suo discorso a costi­tuire il nucleo del discorso poli­tico ari­sto­te­lico. Oltre il pub­blico e il pri­vato, lo stato e la società, la fami­glia e l’individuo, la casa e il ter­ri­to­rio, la nazione e il popolo, l’economia (capi­ta­li­stica) e la legge per Ari­sto­tele sta il «poli­tico» che infatti, com’è noto, è uti­liz­zato dal filo­sofo per defi­nire l’umano ben prima che esso venga a con­fi­gu­rarsi in una qual­si­vo­glia strut­tura governamentale.

Nella pro­spet­tiva odierna carat­te­riz­zata dallo «stato disgre­gato», il modello per Terni è la «gover­nance glo­bale» che nono­stante i molti aspetti nega­tivi e anzi pro­prio in virtù di que­sti può offrire nuove oppor­tu­nità poli­ti­che. La gover­nance glo­bale come strut­tura che deve reg­gere que­gli stessi «enti trans­na­zio­nali del mar­cato» che hanno disgre­gato lo stato e con­trol­lare, secondo Terni, il mono­po­lio della vio­lenza che prima gli stati eser­ci­ta­vano e che oggi assu­me­rebbe forme più blande. Tutto ciò potrebbe gui­darci verso una «demo­cra­zia globale».

Ma la gover­nance glo­bale fun­ziona dove gli stati tra­di­zio­nali man­ten­gono anti­che pre­ro­ga­tive dele­gan­done altre quali eco­no­mia e finanza agli enti trans­na­zio­nali. In tal senso, la cosid­detta «demo­cra­zia glo­bale» ver­rebbe a coin­ci­dere con la mon­dia­liz­za­zione dell’idea libe­ri­sta di stato che, come si osserva spesso, può fare a meno pro­prio della demo­cra­zia. La «demo­cra­zia glo­bale» è forse anti­te­tica alla «gover­nance glo­bale» pro­prio per­ché que­sta, anzi­ché dare nuova forma allo stato, né invera ulte­rior­mente la dimen­sione di grande dispo­si­tivo che sin da Machia­velli neu­tra­lizza il poli­tico per­ché può pre­scin­dere dalle sue forme.